A
história do dólar
A
história do dólar norte-americano
resume-se a uma longa evolução que
livra a divisa norte-americana da desordem interna,
transformando-a na primeira moeda internacional.
Jan Kregel
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| Verso e reverso de uma moeda norte-americana
de 20 dólares cunhada em 1899. |
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DURANTE a segunda
metade do século XIX, a libra esterlina gozava
da primazia como moeda internacional. De todas as
suas possíveis rivais, o dólar norte-americano
parecia ser a moeda que tinha menos possibilidades
de substitui-la. Os EUA eram um devedor internacional
não muito confiável, que necessitava
de um banco central e, inclusive, de um sistema
monetário unificado. A preponderância
do dólar' só se impôs no século
XX, depois de uma história longa e inverossímil
que deu lugar, finalmente, à criação
de um organismo bancário central, a Reserva
Federal, e converteu o dólar em uma moeda
nacional garantida pelo governo federal.
Ao contrário dos sistemas monetários
europeus, a Constituição dos EUA,
adotada em 1789, nunca outorgou a exclusividade
de emissão de moedas e notas ao governo federal.
A falta de uma legislação monetária
clara deu lugar a uma infinidade de meios de pagamento
que circulavam praticamente sem nenhum controle
ou respaldo de um organismo bancário central.
Nessa situação caótica, as
moedas estrangeiras tiveram curso legal até
1857, e ainda em 1901 uma mina de prata de Oregon
continuava cunhando suas próprias moedas
de prata para "uso comercial".
Como vários estados da União se encontravam
na bancarrota por não poderem honrar suas
emissões de papel-moeda, foram proibidos
de emitir. Porém, nada os impedia de criar
bancos, e estes podiam colocar cédulas em
circulação livremente. Assim, o estado
de Kentucky fundou um banco privado, do qual era
o único proprietário, e começou
a efetuar pagamentos com suas cédulas. Essa
tradição individualista em questões
monetárias deu lugar a uma atividade bancária
"descontrolada", que se desenvolveu amparada
por leis estatais muitas vezes extremamente complacentes
(free banking laws) e que autorizavam qualquer indivíduo
ou associação a abrir um banco e emitir
cédulas, sem autorização ou
controle algum.
A inexistência de um banco nacional obrigava
o governo federal a fazer todas as suas transações
através de estabelecimentos privados ou em
espécie. Em 1840, o presidente Martin Van
Buren criou o "sistema de Tesouro independente",
que se ocupou das operações financeiras
do governo através de suas agências
abertas em todo o território nacional. Mas
o Tesouro não era um banco e não podia,
portanto, emitir cédulas; todos os lucros
e despesas governamentais tinham que ser efetuados
em ouro ou prata. O Estado não podia custear
desembolsos que ultrapassassem os impostos arrecadados,
a não ser que recorresse à emissão
de obrigações subscritas em ouro.
OS GREENBACKS
As necessidades de financiamento da Guerra de
Secessão (1861-65) deram origem a diversas
disposições monetárias que
permaneceram vigentes até o final do século.
O Tesouro começou por emitir "notas
à vista" (demand notes), que não
tinham curso legal mas eram conversíveis
em ouro. Não obstante, a escassez de reservas
de ouro do Tesouro obrigou a suspender imediatamente
a conversibilidade, e até o fim da guerra
o financiamento pôde ser feito graças
à emissão de notas do Tesouro (US
Notes), respaldadas apenas na boa-fé e
na reputação do governo. Elas eram
chamadas popular-mente de "notas verdes"
(greenbacks), nome que ainda hoje o dólar
norte-americano tem em todo o mundo.
A emissão das "notas
verdes" estava limitada a 433 milhões,
mas devido às crescentes dificuldades para
obter empréstimos e ao crescimento dos
gastos o secretário do Tesouro, Salman
P. Chase, decidiu-aplicar em todo o país
o sistema de livre criação de bancos,
autorizado por uma lei de 1869, a National Bank
Act. Essa lei autorizava qualquer grupo de cinco
pessoas a constituir uma "associação
bancária nacional"e emitir notas correspondentes
a suas obrigações do governo federal,
depositadas junto ao Controlador da Moeda.
Para impedir a concorrência entre essas
notas e as dos bancos estaduais, estes últimos
tinham que pagar uma taxa de 10%, o que logo os
levou a sair de circulação. Os bancos
estaduais contra-atacaram, oferecendo serviços
de pagamento por cheque contra as contas em depósito,
o que se mostrou um atraente substituto para as
emissões dos bancos privados.
Assim, no fim da Guerra de Secessão a extraordinária
diversidade de formas de pagamento, representando
as obrigações de milhares de bancos,
haviam-se reduzido às "notas verdes"
e às notas dos bancos privados (chamados
national banks), que não podiam ser convertidas
em metal, mas cujo número estava estritamente
limitado. Nos EUA a oferta monetária ficava
rigidamente fixada; não podia se ajustar
às flutuações dos câmbios,
nem às freqüentes ondas de pânico
desencadeadas pela falência dos bancos carentes
de regulamentação (dois anos depois
da aplicação do sistema de livre
criação de bancos, em Michigan,
por exemplo, os 40 estabelecimentos bancários
existentes haviam falido).
CICLOS AGRÍCOLAS
E ESCASSEZ DE NUMERÁRIO
Por tratar-se de um país agrário,
as necessidades de moeda dependiam do ciclo da
colheita. Quando os agricultores vendiam seus
produtos, os depósitos se acumulavam nos
bancos das regiões agrícolas e provocavam
uma escassez de fundos nos bancos das regiões
industriais do Leste. Os national banks, não
podendo ter sucursais, careciam de um mecanismo
para canalizar os recursos excedentes. Como não
havia um banco central para emprestar reservas,
não havia nenhum meio de enfrentar essas
flutuações, exceto mediante a modificação
brutal das taxas de juros e a declaração
de falências dos bancos. Essa situação,
agravada pela grande absorção de
numerário de um Tesouro independente e
a falta de uma regulamentação bancária
estrita, provocava instabilidade extrema e freqüentes
crises.
Para muitos,essa instabilidade devia-se à
falta de numerário, que beneficiava os
que estavam interessados em que a prata fosse
a base do sistema monetário norte-americano
Foi assim que William Jennings Bryan lançou
um movimento em favor da "prata livre"
(free silver movement), com o objetivo de poder
cunhar livremente esse metal como dinheiro legal.
Em 1878 a lei Bland-Allison autorizou os bônus
de prata do Tesouro, que se converteram em dinheiro
legal em 1886. Em 1890 a Sherman Silver Act praticamente
obrigava o Tesouro a adquirir a produção
total das minas de prata dos EUA. Em 1882 foram
adotadas medidas similares para os bônus
de ouro, mas nenhuma delas deu à circulação
monetária a flexibilidade esperada.
Esse sistema criou graves dificuldades não
só internas, como também internacionais.
Na verdade, a única maneira de compensar
os câmbios da demanda interna de numerário
eram as operações no mercado mundial;
estas, por sua vez, provocavam uma instabilidade
no funcionamento do sistema monetário internacional.
Isso foi o que aconteceu em 1893, quando se propagou
bruscamente o medo de os EUA não respeitarem
a conversão da dívida pública
em ouro, saldando-a, ao invés disso, em
prata, cujo preço nos mercados internacionais
estava caindo, o que provocou uma fuga de ouro
incontrolável e a falência de diversos
bancos.
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| Lingotes de ouro do Federal Reserve Bank,
Nova York. |
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NASCIMENTO DA RESERVA FEDERAL
A fuga de ouro foi contida com a Gold Standard
Act de 1900, que pôs fim ao bimetalismo,
ajustou o dólar com firmeza ao padrão-ouro
e obrigou os bancos privados a terem um respaldo
nesse metal para a emissão de notas. A
quantidade de ouro nas mãos do público
triplicou entre 1899 e 1910, como aliás
a do Tesouro. O montante de ouro da reserva mundial
correspondente aos EUA passou de 15 a 30%, ao
mesmo tempo em que muitos outros países
(Áustria-Hungria, Rússia, Japão...)
adoraram também o padrão-ouro.
À medida que a oferta se desacelerou, a
acumulação de ouro nos EUA causou
mais dificuldades do que a fuga desse metal, em
particular porque o ouro que entrava no Tesouro
só podia ser utilizado para financiar o
déficit do balanço de pagamentos
(que apresentava então um superávit).
O Tesouro, por ser um sistema independente, não
estava apto a utilizar seu ouro como respaldo
para emitir dinheiro nem para servir como credor
de última instância.
Em 1907, os legisladores começaram a considerar
a criação de uma instituição
nacional que pudesse enfrentar as flutuações
da demanda monetária de outra maneira que
não a absorção de ouro do
exterior. Essa instituição foi finalmente
criada pela Federal Reserve Act adotada em 1913.
O território norte-americano, por aquela
lei, foi dividido em 12 distritos, cada um com
seu banco federal de reserva, cujo capital estava
subscrito pelos privados que se viam, assim, forçados
a aderir ao sistema. Este entrou em funcionamento
no dia 2 de novembro de 1914. Os bancos federais
foram autorizados a emitir um novo tipo de moeda,
as notas da Reserva Federal, que era dinheiro
legal para todas as dívidas e obrigações,
tanto dos bancos quanto do governo dos EUA.
Essas novas notas deviam substituir as dos bancos
privados, e a dívida que tinha servido
de respaldo para estes deveria ser recolhida e
paga com notas da Reserva Federal. A emissão
estava lastreada em ouro em pelo menos 40 %, e
o restante por valores comerciais e outros ativos
idôneos adquiridos, mediante desconto, dos
bancos privados. Desse modo, supria-se a necessidade
de criar um meio flexível de pagamento,
que pudesse aumentar ou diminuir a oferta de moeda
em função das exigências dos
intercâmbios e da situação
do sistema bancário. Um banco associado
com escassez de divisas podia adquiri-ias descontando
ativos em troca de cédulas da Reserva Federal.
Mas o Conselho da Reserva Federal, com sede em
Washington e nomeado pelo presidente da República,
exercia uma tutela problemática sobre os
bancos federais, cujos proprietários e
diretores eram banqueiros privados. Como n&atil
de;o
estava claro de quem dependia a política
monetária, 'cabia aos banqueiros sempre
a última palavra.
No entanto, as duas condições necessárias
para a ulterior supremacia internacional do dólar
já existiam: a acumulação
nos EUA de uma parte considerável da reserva
mundial de ouro, o que obrigou o sistema monetário
internacional a adotar um padrão-ouro de
câmbio, e a unificação da
moeda nacional, emitida por uma só autoridade
com poder para atuar como garantidor de última
instância.
A I Guerra Mundial debilitou o poder do Reino
Unido, e a moeda norte-americana entrou no período
de pós-guerra com uma paridade em relação
ao ouro superior à da libra esterlina.
Além disso, a economia dos EUA, após
uma breve recessão, conheceria o período
de prosperidade chamado de "os anos loucos
da década de 20", época áurea
do rádio e do automóvel.
O CRAQUE DE 29
A entrada maciça de capitais de investimento
nos EUA, provocada no início pelo crescimento
rápido da atividade econômica e pela
prosperidade do mercado acionário e, depois;
pelas elevadas taxas de juros aplicadas com a
intenção de pôr fim à
especulação em Wall Street, acabou
com a estabilidade das taxas de câmbio.
O craque da Bolsa em 1929 provocou inúmeras
falências bancárias, que a Reserva
Federal não pôde compensar. A derrocada
dos valores de investimento levou a uma depressão
mundial.
As provas inegáveis da generalização
da fraude bancária, vindas à tona
com esse desastre, evidenciaram as deficiências
na função controladora exercida
pela Reserva Federal e em sua capacidade de orientar
a política monetária, a fim de proteger
da falência até os bancos mais bem
administrados. Uma série de medidas - nacionalização
do ouro, desvalorização do dólar
a 35 dólares a onça de ouro etc.
- assim como a Banking Act de 1935, que reforçava
as atribuições do Conselho da Reserva
Federal, deu lugar finalmente à criação
de um sistema com atribuições equivalentes
às de um banco central europeu.
Assim, o período entreguerras serviu para
consolidar o poder da reserva monetária
dos EUA e a estrutura de seu sistema financeiro.
A partir desse momento, os EUA estavam preparados
para tomar a frente de Londres no sistema internacional.
Com a II Guerra Mundial, o Reino Unido passou
da posição de credor a devedor internacional.
Os EUA tornaram-se o maior credor do mundo do
pós-guerra. Todos os países que
desejavam comprar mercadorias para a reconstrução
tinham que adquirir dólares, o que transformou
a moeda norte-americana na primeira moeda internacional.
(Traduzido por Francisco
José V. N. Vieira)
1. O dólar tornou-se
uma unidade monetária por decisão
do Congresso dos EUA em 1785. Sua base era a piastra-do-lera
da América Latina, cujo nome deriva do
thaler alemão.
2. No sistema do padrão-ouro, que prevaleceu
até a I Guerra Mundial, as moedas, definidas
por um peso em ouro, podiam ser convertidas livremente
nesse metal. Os países que aderiam a esse
sistema deviam manter reservas de ouro suficientes
para garantir a conversão de suas moedas.
No sistema de padrão-ouro de câmbio,
as reservas consistem essencialmente em divisas
que, por sua vez, podem ser convertidas em ouro.
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